Begin dit jaar presenteerde minister
Thom de Graaf het actieprogramma 'Andere Overheid' . De titel, Andere
Overheid, slaat zowel op een terugtredende overheid als op een overheid
die goed presteert als dienstverlener. De aandacht voor ICT, die onder
Paars een wat vrijzwevend en explorerend karakter had, maar in het
regeerakkoord van Balkenende I geheel was verdwenen, is met deze nota
terug. En deze keer moet ICT harde euro's opleveren. Enkele belangrijke
elementen ontbreken geheel in het actieprogramma. En welk resultaat
mogen we eigenlijk verwachten van dit programma?
Andere overheid, ik had 't moeten lezen, maar wat staat er in?
In het actieprogramma worden vier actielijnen geschetst, het verbeteren
van de dienstverlenging van de overheid, het verminderen van de
regeldruk, het verbeteren van de eigen organisatie op rijksniveau en
het verbeteren van de relaties tussen de centrale overheid en gemeenten
en provincies. De overheid wil minder gaan regelen. De terugtredende
overheid komt vooral naar voren in de middelste twee hoofdstukken. Er
moet meer overgelaten worden aan de samenleving, empowerment zou je
kunnen zeggen, en wat de overheid wel blijft regelen moet winnen aan
kwaliteit. Het derde hoofdstuk, over het verbeteren van de eigen
organisatie, is royaal langer dan de andere hoofdstukken. Daar gaat het
blijkbaar om bij de andere overheid. De laatste actielijn is het
'vernieuwen' van de relaties met provincies en gemeenten. Hier zijn wat
verschillende zaken onder een kopje genomen. Enerzijds gaat het over
het verdelen van geld tussen de overheden. Het rijk gaat minder vaak
vaststellen waar andere overheden hun geld aan moeten besteden, maar
gaat ook de prestaties meten. Anderzijds gaat het over ketenregie
waarbij verschillende organisaties samenwerken om een probleem op te
lossen waar ze allemaal bij betrokken zijn. Het eerste hoofdstuk
is het 'de overheid online' hoofstuk waarin de verbetering van de
dienstverlening, door ict-ondersteuning, centraal staat.
Geld
Voor al deze doelstellingen is geen budget beschikbaar. Voor de
uitvoering van het actieprogramma is een kleine organisatie opgericht
die genoeg geld om de eigen medewerkers te betalen, maar niet om echt
veel uit te (laten) voeren. Dit zien we ook bij veel
projectorganisaties die onder de ICTU vallen. Kleine
projectorganisaties met net iets meer budget dan voor het salaris van
de eigen beleidsmedewerkers, maar geen geld voor de uitvoering. Voor
het hele programma is 5 miljoen euro dit jaar en minder dan 5 miljoen
in de jaren daarna beschikbaar. Over de rest van het geld moet nog
gepraat worden. En daar zit de clou. Het geld moet komen van de andere
overheden.
Centraal versus decentraal
In het programma zijn ideeën en voorbeelden terug te vinden van
initiatieven die vooraf gingen aan dit actieprogramma. Zo wordt de
Nationale Authenticatievoorziening omarmd onder de naam 'gezamenlijke
authenticatievoorziening' en zien we het voorbeeld uit België terug -
burgers hoeven gevens nooit vaker dan één keer aan de overheid op te
geven - uit het rapport "Een kwestie van uitvoering". Toch wordt één
element duidelijk niet opgepikt uit de documenten die de minister
hebben geïnspireerd: op bepaalde vlakken zijn centrale afspraken nodig.
Leiderschap zou je het ook kunnen noemen. Veel kan gezamenlijk, maar
niet alles, het is niet altijd handig en zeker niet altijd goedkoop.
Over de terreinen waarop centrale sturing nodig zou zijn spreekt het
programma echter niet. In die zin blijven de relaties tussen rijk en
lagere overheden ongewijzigd: een onderhandelingsrelatie. In het
actieprogramma staat dat er voor de burger maar één overheid is.
Vraaggestuurd werken is dan ook niet decentraal werken bij de vele
taken die feitelijk niet verschillen tussen de verschillende overheden,
zoals een rijbewijs aanvragen. Voorzover er verschillen zijn, zijn die
verschillen ook duidelijk, zoals een verschil in tarief. Ook de
technische logica wijst in die richting. Waarom zouden we willen dat
Amsterdam die zaken perfect kan oppakken en een kleine gemeente, met
een klein budget niet. De Nederlandse overheid kan daarvoor toch één
systeem maken, da's nog goedkoper ook.
Echter de bestuurlijke logica is een andere. Gemeenten snappen maar al
te goed dat een 'rijbewijs.nl' al snel leidt tot taakverschaling en
kortingen op het budget. Zij hebben een sterke onderhandelingspositie
tegenover de coördinerend minister, want het geld moet uit hun
ict-budget komen en zij moeten het laten uitvoeren. Bovendien is
centraliseren natuurlijk helemaal niet van deze tijd. Het is een een
vies woord, waarmee je iedereen tegen je in het harnas jaagt.
Gezamenlijk is het maximaal haalbare. Gezamenlijk maken is een nieuw
eufemisme voor polderen. Het betekent dat iemand alle betrokken
partijen afloopt om ze te winnen voor een gezamenlijke oplossing, met
alle bijbehorende compromissen, en dan pas begint aan de uitvoering.
Dat kan dus nog wel even duren, die uitvoering.
Regionale samenwerking
Anderzijds is ook wel duidelijk dat de lagere overheden, gemeenten met
name, het niet alleen kunnen. De ict-budgetten houden niet over en de
eis van 65% van de dienstverlening online in 2007 is stevig. Er is dus
wel degelijk een stimulans tot samenwerking. Samenwerking rond het
realiseren van elektronische loketten zal er dus zeker wel komen. Geen
samenwerking tussen 483 gemeenten, want dat overlegt niet gemakkelijk
en het projectbureau elektronische gemeenten (eGem) heeft misschien net
voldoende mensen om in hun projectperiode alle gemeenten één keer te
bezoeken. Het zullen dus waarschijnlijk regionale verbanden worden van
gemeentes van gelijke grootte, want machtsverschillen zijn ongewenst in
de bestuurlijke logica.
Open standaarden
Op zich helemaal niet erg, zullen velen misschien vinden. Er is nu
aandacht voor open standaarden die de uitwisseling van gegevens
mogelijk moet maken en voor digitale duurzaamheid moeten zorgen. In het
actieprogramma wordt ook gesproken over het gezamenlijk ontwikkelen van
open standaarden. Maar laten we dan even kijken naar de markt. De markt
was met 483 gemeenten al niet groot genoeg om meer dan twee
marktpartijen in leven te houden - volgens die marktparijen dan. Wat
verwachten we dan van een kleinere groep regionale
samenwerkingsverbanden? Laten we direct maar bij deze twee partijen de
opdracht uitzetten deze standaarden te ontwikkelen. Waarom zouden ze
dan eigenlijk open moeten zijn? Scheelt een hoop tijd.
De te verwachten situatie
De situatie die we kunnen verwachten is een zeer, zeer geleidelijke
transitie naar centralisatie. Naarmate zaken complexer worden en er
slechte ervaringen zijn uit het verleden, zoals bij de gemeentelijke
basisadministratie, zal de technische logica het langzaam winnen van de
bestuurlijke. Op veel andere terreinen zullen we eerst gelijksoortige
ervaringen op moeten doen en zal de bestuurlijke logica voorlopig de
meest relevante zijn. We zullen zien dat de grote gemeenten goede
dienstverlening zullen realiseren en ook de processen achter de website
op orde zullen krijgen. De kleine gemeenten zullen veel moeite te
hebben de norm te halen en zeker niet toekomen aan het backoffice tot
de leverancier daarmee komt. Het wachten is op de volgende financiële
noodkreet van de kleinere gemeenten als dat betaald moet gaan worden.
Het alternatief
Het echte alternatief is natuurlijk om het woord centraal te durven
uitspreken. Centraal dergelijke systemen ontwikkelen met standaarden
die ook praktisch gezien open zijn en misschien zelfs wel met software
die open is. Software die door elk bedrijf, of in elk geval meerdere
implementatiepartners, geleverd kan worden en die geïntegreerd
kan worden in verschillende platformen. Het zou gemeenten wat te kiezen
geven op de vlakken die er toe doen - het omliggende systeem waarin de
verschillende softwarediensten worden geïntegreerd bijvoorbeeld - het
zou de markt openbreken, de dienstverlening verbeteren, een meer
vraaggerichte benadering mogelijk maken en vooral een hoop kosten
besparen. Maar zelfs als de minister die zou willen, dan zou hij er
waarschijnlijk de onderhandelingspositie niet voor hebben.
